一、“后PPP時代”的項目需要第三方機構何種專業(yè)服務
隨著前期大量PPP項目的落地和實施，各地政府的財承已基本到“預警線”甚至是“紅線”，申報新項目的空間越來越小，各地新入庫PPP項目都在銳減；同時，隨著大量的項目進入執(zhí)行階段，部分項目的建設及運營內(nèi)容、標準、產(chǎn)出，以及在此過程中國家的法律政策等等都發(fā)生了較大變化（如財金（2020）13號文的出臺等），項目實施的現(xiàn)狀和內(nèi)容以及前期簽訂的項目合同內(nèi)容無疑面臨重大的變更和調(diào)整。上述現(xiàn)象表明了，PPP項目明顯已進入規(guī)范但緩慢發(fā)展的“后時代”階段。對于還能申報入庫的新項目而言，如何提供專業(yè)的咨詢服務？當下的項目規(guī)范要求無疑和前幾年有較大不同。在人們的普遍認識中，PPP項目的專業(yè)服務還局限于僅包括工程咨詢及招標代理的“咨詢服務”，但隨著各級財政部門對PPP項目推進的要求越來越規(guī)范和嚴管，尤其是財金（2019）10號文的出臺，新入庫PPP項目的咨詢服務工作難度和復雜程度遠遠超過了前幾年。以江蘇省為列，江蘇省財政廳要求所有新入庫申報省試點的項目都要在提交“兩評一案”專家評審的同時，提交項目的社會資本市場測試、金融機構可融性測試、會計師事務所的財務測算復核、造價咨詢機構的工程造價復核等。無疑，對承接PPP項目咨詢服務的第三方服務機構來說，面臨的是專業(yè)的新要求和新高度，更是增加了項目服務的專業(yè)難度和復雜程度。對于大量雖已經(jīng)進入執(zhí)行階段，但隨著項目實際情況的發(fā)展變化，部分項目的實施內(nèi)容、產(chǎn)出標準等發(fā)生了較大變更的項目而言，如何依法合規(guī)地變更，如何順利實施項目合同的再談判，尤其對涉及項目公司或社會資本切身利益，如績效評價有關內(nèi)容如何達成一致等，無疑需要相應專業(yè)機構的專業(yè)服務，如PPP項目合同的再談判就應歸屬于律師的專業(yè)服務。那么，上述項目的服務應委托哪類專業(yè)機構？各專業(yè)機構的服務內(nèi)容、服務規(guī)范要求等等如何界定和把握？在此之前都是無章可循的。此次《意見》給出了較為清晰的答案，不但在全國范圍內(nèi)具有領先和借鑒作用，對于規(guī)范PPP項目全生命周期的專業(yè)服務質(zhì)量，推動項目的高質(zhì)量發(fā)展無疑作用也是巨大的。
二、PPP項目第三方服務機構應當具備的條件
在PPP項目大干快上的前幾年，一些咨詢機構為開展業(yè)務迅速擴張，快速招兵買馬，甚至有一些沒有項目服務經(jīng)驗剛剛畢業(yè)的學生直接承擔項目負責人的角色，導致部分PPP項目專業(yè)服務的質(zhì)量極低，更為一些項目帶來了風險和隱患。結合《意見》的精神，筆者認為要求服務PPP項目的第三方機構應當具備的條件是非�？陀^和實際的，這是從事PPP項目專業(yè)咨詢服務的不同專業(yè)服務機構均應具備的基本條件，也是能提供高質(zhì)量服務的基礎和保證，各第三方服務機構均應遵照執(zhí)行。具體為：一是專業(yè)勝任。第三方服務機構應當掌握PPP管理相關政策規(guī)定，熟悉具體PPP項目涉及的行業(yè)領域，具備財政預算管理、工程建設、政府采購、投資融資、項目運營、績效評價等PPP管理相關政策知識，具備較為豐富的實操經(jīng)驗等；二是勤勉盡責。第三方服務機構接受財政部門、實施機構委托，應當勤勉履職，審慎開展相關工作，充分了解項目背景、前期手續(xù)完備、調(diào)研數(shù)據(jù)等文件資料，嚴格遵循法律法規(guī)、政策制度和行業(yè)規(guī)范，審慎出具服務成果等；三是質(zhì)量控制。第三方服務機構應強化團隊管理，加強內(nèi)部復核，加強對服務成果的質(zhì)量控制措施等；四是保持獨立，堅持“不相容業(yè)務應由獨立第三方承擔”原則，防止出現(xiàn)機構自設標準、自我評價。要求第三方服務機構應秉承獨立客觀公正的立場從事相關服務，避免利益沖突；五是持續(xù)服務。要求第三方服務機構應當對其所提供的服務質(zhì)量負責，對在工作中發(fā)現(xiàn)的問題要主動配合，做好項目全生命周期內(nèi)的完善、變更、整改、信息更新等服務，不得以項目已入庫、已落地等理由拒絕拖延等。
三、第三方服務機構的工作內(nèi)容
PPP項目全生命周期涉及的專業(yè)服務領域較多主要包括以下服務：參與項目一案兩評、可融性測試報告、潛在社會資本市場測試報告編制、出具項目工程造價審核報告、出具項目財務數(shù)據(jù)復核報告、提供采購代理服務（如有）、參與合同編制、參與項目績效評價、提供法律顧問服務、參與項目中期評估、參與項目財政監(jiān)督、參與項目信息公開和宣傳培訓等。對以上專業(yè)服務事項第三方服務機構均可接受委托提供服務。但對于上述眾多的服務事項，各專業(yè)服務機構的服務邊界如何劃分，《意見》是以“附件：第三方服務機構主要工作內(nèi)容”的形式予以了明確。應該說這個工作內(nèi)容具有極強的參照和指引作用，對于明確第三方服務機構在PPP項目全生命周期各階段的具體工作及職責，為PPP項目提供更為專業(yè)和精準的服務，推動PPP項目的高質(zhì)量發(fā)展具有非常重要的借鑒和學習作用。筆者認為，對于上述服務機構服務邊界的劃分除了應由具備專業(yè)資質(zhì)的專業(yè)機構提供的專項服務之外，如：工程造價咨詢機構出具的《造價審核報告》，會計師事務所出具的《財務復核報告》，律師事務所出具的《法律意見書》，其他的專業(yè)服務是否可以“混業(yè)經(jīng)營”還是應當“各司其職”并不明確，也沒有權威機關給予界定。筆者認為，在無特殊資質(zhì)要求的前提下，能否勝任該項專業(yè)服務，不是看應歸屬于何類服務機構，而應看該機構是否具備相應的專業(yè)服務人員、服務經(jīng)驗、服務水平以及責任心如何等。如會計師事務所具有法律職業(yè)資格人員，律師事務所也具有財務從業(yè)人員、工程師資格人員等，當然也可以編制PPP項目的“兩評一案”，也可以開展績效評價、中期評估等相關業(yè)務。
四、對第三方服務機構的違規(guī)懲戒
第三方服務機構一般都是遵循行業(yè)自律和監(jiān)管的要求，在相對較為“寬松”的監(jiān)管環(huán)境下執(zhí)業(yè)和服務。但要發(fā)揮好專業(yè)的價值和作用，就應認真遵守職業(yè)操守和職業(yè)紀律和規(guī)范，依法合規(guī)提供高質(zhì)量的PPP項目服務，同時對出現(xiàn)的違規(guī)違法也要受到相應的懲戒和處罰。《意見》列舉了委托機關應予以解除委托關系，依法追究機構和相關人員責任并實施失信懲戒的情形，如：以欺騙、欺詐等方式故意提供虛假資質(zhì)材料獲得服務資格的；違背職業(yè)道德，同一項目中同時為政府方和社會資本方提供服務的，或在為政府方提供服務期間與（潛在）社會資本串通的；不能廉潔自律，以服務機構名義為自身或者其他第三方謀取不正當利益，接受或索取有關業(yè)務單位或個人財物，或謀取其他好處的；無相應能力承攬業(yè)務或未盡職履責造成重大失誤、項目失敗或擱置的；出具意見違反法律法規(guī)和相關政策規(guī)定的等。同時特別強調(diào)了第三方服務機構違反“四個不得”（政府方或政府方出資代表不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本承諾固定回報、保障最低收益，不得為項目融資提供各種形式的擔保、還款承諾，或由政府實際兜底項目投資建設運營風險），包裝不規(guī)范PPP項目增加地方政府隱性債務風險的嚴重違規(guī)行為，應受到嚴重懲戒。筆者認為，“四個不得”是PPP項目實施的“紅線”，違反“四個不得”帶來地方政府隱性債務風險的后果是極為嚴重的。作為提供專業(yè)服務的第三方機構顯然不可為更不能為，這是我們最基本的職業(yè)底線要求。
五、關于“不相容”原則的適用
按照《意見》的精神，第三方專業(yè)服務機構在服務時應保持獨立，堅持“不相容業(yè)務應由獨立第三方承擔”原則。筆者認為，雖然第三方服務機構在提供專業(yè)服務時秉承的是客觀公正的立場，但如由一家咨詢公司承擔該項目全生命周期所有涉及到的專業(yè)領域的服務，確實容易出現(xiàn)機構自設標準、自我評價的現(xiàn)象。為避免利益沖突，可以通過相互獨立、監(jiān)督制衡的方式來保障項目管理和服務的質(zhì)量。因此，將“不相容”原則適用對象確定為前期已承擔“一案兩評”編制和采購代理的第三方服務機構，是相對較為客觀公正的。即原已承擔“一案兩評”編制的第三方服務機構不得再承擔該項目的采購代理工作。原已承擔“一案兩評”編制和采購代理的第三方服務機構不得再承擔該項目績效評價、中期評估、財政監(jiān)督工作等服務工作。但筆者認為，絕不能同理推出“不相容”原則也適用其他第三方專業(yè)服務機構的服務，如律師事務所的法律咨詢服務。法律咨詢服務與項目的“一案兩評”編制和采購代理等專業(yè)服務相比是完全不同作用、不同性質(zhì)的服務，尤其是專業(yè)服務機構編制的“一案兩評”不但是為項目進行“定性和定量”的，更是政府最終決策和項目最終實施的依據(jù)和憑據(jù)，其作用之重大，性質(zhì)之重要是顯而易見的。而律師為項目提供法律咨詢服務目的是為了保障整個項目的依法規(guī)范實施，防范未來項目可能出現(xiàn)的法律風險，他們提供的咨詢意見或建議只是“供參考的依據(jù)”，他們在整個項目服務過程中的角色既不是運動員更不是裁判員。為項目提供法律咨詢的律師事務所能否再擔任該項目所屬財政部門PPP法律顧問，能否承擔該項目的績效評價、中期評估和財政監(jiān)督等專業(yè)服務工作，絕不是看該律師事務所是否參與了該項目的前期法律咨詢工作，而應看其是否具備了專業(yè)勝任、勤勉盡責等服務條件，是否具有豐富的專業(yè)經(jīng)驗，能否為委托人提供優(yōu)質(zhì)高效的服務。如果該律師事務所前期已經(jīng)參與了該項目的法律咨詢，已經(jīng)熟悉了解項目的全部情況，反而更能抓住項目的核心和要點，更具備提供精準服務的條件，與其他律師或律所相比更具有服務優(yōu)勢，也正契合實施機構和項目的需要，更應是委托人的首選，何來需要“回避”一說？當然“不相容”原則適用的應是專業(yè)機構而非專家個人，至于前期參與具體項目服務的人員能否再以專家身份參與項目各階段所需的專家論證，包括績效評價、中期評估等，這要根據(jù)項目的具體情況以及政府和項目所需，更不是需要“回避”的對象和緣由。綜上，基于PPP項目具有的投資金額大、合作周期長、法律和政策制度涉及面廣等特點，為保證全生命周期的規(guī)范操作、嚴格管理，有序推進，確實需要在此過程中借助不同專業(yè)領域第三方服務機構的智力成果，發(fā)揮好決策咨詢、審核復核、論證鑒證、建言建議、監(jiān)督評價等方面的作用。這是PPP項目科學決策、順利實施、規(guī)范管理的重要手段，是防范化解行政風險的重要途徑。各地財政部門和項目實施機構也應正確認識并發(fā)揮好第三方機構的作用和價值，第三方服務機構更應在遵守各自職業(yè)操守和專業(yè)規(guī)范的基礎上，努力做到勤勉盡職專業(yè)勝任，努力以高質(zhì)量的服務贏得政府各方的滿意和認可，真正發(fā)揮好“后PPP時代”第三方機構的專業(yè)價值和作用，為對推動PPP項目的高質(zhì)量發(fā)展作出自己應有的貢獻。
